Benessere ed economia

Gli anni ‘ 90 hanno prodotto una serie di inaspettate buone notizie economiche. Contrariamente a tutte le previsioni economiche, la disoccupazione è scesa al 4 per cento entro la fine del decennio e l’inflazione è rimasta bassa e stabile. Gli americani neri e ispanici hanno registrato bassi tassi di disoccupazione record e le donne hanno sperimentato tassi di disoccupazione quasi bassi come negli 1960, un tempo in cui molte meno donne erano nella forza lavoro., Allo stesso tempo, i salari reali per i lavoratori meno qualificati hanno iniziato a salire costantemente a partire dal 1995, dopo quasi 20 anni di declino o stagnazione. Tra il 1994 e il 1999, i salari reali sono aumentati del 5 per cento tra gli uomini che abbandonano le scuole superiori e del 3,5 per cento tra le donne che abbandonano le scuole superiori.

Anche in assenza di altri cambiamenti, questi eccezionali miglioramenti del mercato del lavoro dovrebbero aver aumentato l’occupazione e ridotto l’uso del benessere tra le famiglie a basso reddito. Ma questi cambiamenti economici hanno coinciso con un periodo di ampi cambiamenti politici., La metà degli anni 1990 ha visto significative espansioni del credito d’imposta sul reddito da lavoro (EITC) e del salario minimo. La legislazione di riforma del welfare del 1996 ha creato l’assistenza temporanea per le famiglie bisognose (TANF) block grant, sostituendo il vecchio Aiuto alle famiglie con figli a carico (AFDC) cash welfare program. TANF ha dato stati molto maggiore discrezionalità sulla struttura e il funzionamento dei loro programmi di assistenza pubblica, e gli stati prontamente iniziato ad attuare programmi progettati per aumentare il lavoro e ridurre l’assistenza in denaro., Questi nuovi programmi di welfare orientati al lavoro sono stati progettati per spostare i destinatari (principalmente madri single) nell’occupazione il più rapidamente possibile, e sono stati sicuramente aiutati dal forte mercato del lavoro disponibile per coloro che cercano lavoro di recente.

La coincidenza di una grande espansione economica e di un importante cambiamento nella politica ha portato a significativi cambiamenti comportamentali, con rapidi cali dei casi di assistenza pubblica e rapidi aumenti della partecipazione alla forza lavoro tra le madri single., Questa policy brief indaga questi cambiamenti ed esplora cosa potrebbe accadere in una futura recessione e quanto siano ben preparati i programmi di assistenza pubblica nazionale e statale per affrontare un rallentamento economico.

Cosa succede nella prossima recessione?

Poiché nessuno sa cosa accadrà nella prossima recessione, il modo migliore per prevedere l’impatto è guardare a come i rallentamenti economici passati hanno influenzato il comportamento del lavoro e i carichi di assistenza pubblica. In particolare, i recenti cambiamenti nei programmi e nel comportamento sono stati così grandi e così fondamentali che le prove storiche potrebbero essere abbastanza inaffidabili.,

Casi

I casi di assistenza pubblica sono diminuiti di oltre la metà dalla metà degli anni 1990. Anche i più forti sostenitori della riforma del welfare nel 1996 non avrebbero previsto riduzioni così drammatiche nell’uso del welfare. La domanda chiave è quanto della riduzione sia dovuta all’espansione economica rispetto al cambiamento di politica, e quanto di essa sarebbe invertita in una recessione. Un crescente corpo di ricerca ha cercato di separare gli impatti della politica e dell’economia sul benessere, con successo misto., I due stanno quasi sicuramente interagendo e rafforzandosi a vicenda, in modo che un forte mercato del lavoro abbia permesso agli stati di mettere più energia nella gestione dei casi o di muoversi più velocemente nel collocare i destinatari in programmi di welfare-to-work, senza lavorare duramente per aiutare i clienti in questi programmi a individuare posti di lavoro. Queste interazioni rendono difficile identificare gli effetti separati dell’economia e della politica.,

Con questo in mente, la ricerca esistente rileva generalmente che un aumento dell ‘ 1 per cento della disoccupazione ha storicamente aumentato i rotoli di benessere di circa il 3-5 per cento, anche se questo effetto si verifica solo nel tempo e con un ritardo. Queste stime sono in gran parte basate su stime storiche del programma AFDC, quando una quota minore di madri single o beneficiari di welfare erano nel mercato del lavoro e il benessere non aveva limiti di tempo. I movimenti ciclici tra il mercato del lavoro e il benessere erano probabilmente meno comuni in questo periodo rispetto al nuovo mondo di TANF.,

Un approccio alternativo è quello di esaminare la risposta storica alle variazioni dei tassi di disoccupazione all’interno del programma AFDC-Unemployed Parent (AFDC-UP). Questo programma ha servito le coppie sposate ed è stato molto più ciclico rispetto al programma AFDC per le madri single-più destinatari hanno lasciato il programma in buoni tempi economici e sono tornati a cercare assistenza in tempi di alta disoccupazione. Storicamente, un aumento dell ‘ 1 per cento della disoccupazione ha comportato un aumento del 9-17 per cento nei rotoli AFDC-UP., Ciò suggerisce che una grave recessione che aumenta il tasso di disoccupazione dal 4 per cento al 7 per cento potrebbe comportare un aumento del 30-50 per cento dei carichi di lavoro TANF.

Questo effetto sarà ridotto se una parte di queste donne non è ammissibile al ritorno al benessere. Ad esempio, le politiche di sanzione, i limiti di tempo o le politiche di diversione dello stato possono mantenere alcuni richiedenti fuori dal benessere, anche di fronte a gravi necessità economiche. La ricerca basata sugli effetti recessivi all’interno del programma AFDC non può prendere in considerazione queste modifiche del programma TANF.,

Partecipazione alla forza lavoro

Con il calo dell’utilizzo del welfare, l’occupazione è aumentata, in particolare tra le madri single con figli più piccoli. Il tasso di partecipazione alla forza lavoro tra le madri single (età 20-65) con bambini sotto i 18 anni è passato dal 69% al 78% tra il 1990 e il 2000. Una componente importante di questo cambiamento è stato un aumento significativo del numero di donne che ricevevano sia il benessere che il lavoro.

Tuttavia, le madri sole tendono ad avere bassi livelli di istruzione e i posti di lavoro tra i lavoratori meno qualificati tendono ad essere i meno stabili e più ciclici., Quindi, una recessione che porta a un aumento dell ‘1 per cento del tasso di disoccupazione aggregato produrrebbe probabilmente aumenti superiori all’ 1 per cento della disoccupazione tra i lavoratori meno qualificati.

Il modo in cui queste madri single appena impiegate rispondono alla perdita del posto di lavoro è importante. Continueranno a cercare lavoro (rimanendo così nella forza lavoro e contando tra i disoccupati), o lasceranno completamente il mercato del lavoro, tornando all’assistenza pubblica (se possono, date sanzioni e limiti di tempo) o facendo affidamento sul reddito di fidanzati o altri membri della famiglia?, Si potrebbe supporre che una perdita di posti di lavoro meno qualificati ridurrebbe l’occupazione più di quanto ridurrebbe la partecipazione della forza lavoro, se la ricerca attiva di lavoro è una componente necessaria per ricevere assistenza pubblica in corso.

Povertà e reddito

La povertà è diminuita negli anni ‘ 90, come ci si sarebbe aspettati data la crescita economica in questo periodo. La povertà tra le famiglie femminili con figli è ora al minimo storico (anche se rimane al di sopra del 35 per cento). Tuttavia, come altri hanno sottolineato, molte meno persone hanno lasciato la povertà di quelle che hanno abbandonato l’assistenza in denaro., Il risultato è un aumento del numero di “working poor”, cioè quelli in povertà che sono anche attivamente coinvolti nel mercato del lavoro. La quota di lavoratori poveri è in genere aumentata in periodi di espansione economica, come più posti di lavoro a basso salario diventano disponibili. Quindi, una recessione rischia di aumentare il numero complessivo di poveri, così come diminuire la quota dei poveri che lavorano.

Esiste da tempo una forte relazione tra povertà e economia generale., Le stime degli anni 1960 e 1970 hanno suggerito che una diminuzione dell ‘1 per cento dei tassi di disoccupazione ha ridotto la povertà di circa l’ 1 per cento. Tuttavia, nonostante un forte mercato del lavoro e un calo della disoccupazione negli 1980, la povertà è diminuita meno in questo periodo di quanto i dati storici avrebbero suggerito. Questo effetto sembra essere correlato alla disuguaglianza salariale di quel decennio, con cali salariali tra i lavoratori meno qualificati che compensano gli effetti del forte mercato del lavoro., Una relazione più forte tra i movimenti dei tassi di disoccupazione e i movimenti della povertà è riemersa durante gli anni ’90, anche se il calo della povertà negli anni’ 90 è piuttosto modesto rispetto al drammatico calo degli anni ‘ 60.

Nel complesso, la forte economia ha chiaramente contribuito a ridurre i carichi di lavoro e ad aumentare le opportunità di lavoro. Ha anche contribuito a ridurre la povertà e aumentare il reddito (principalmente attraverso aumenti dei guadagni) nelle famiglie povere., L’espansione economica degli 1990 non era sicuramente l’unica ragione per il declino dei rotoli di benessere e l’aumento della partecipazione alla forza lavoro, ma era una componente importante di quei cambiamenti. I cambiamenti comportamentali sarebbero probabilmente molto più piccoli e meno drammatici se avessimo implementato la riforma del welfare in un periodo di crescita economica più lenta.

Quanto sono ben preparati i programmi TANF per affrontare una recessione?

Poiché TANF ha cambiato il finanziamento per l’assistenza pubblica da un sistema di sovvenzioni corrispondenti a una sovvenzione fissa, gli stati ora sopportano il rischio finanziario residuo di qualsiasi cambiamento nel bisogno economico., Un problema chiave con il finanziamento fisso è che la domanda di assistenza pubblica è anticiclica, cioè aumenta nei periodi di bisogno economico. Pertanto, gli stati in genere dovranno mettere più soldi in programmi di assistenza pubblica durante una recessione. Naturalmente, questo crea seri problemi per molti stati, la maggior parte dei quali opera sotto un requisito di bilancio in pareggio nella loro costituzione e in genere taglia le loro spese nelle recessioni.,

TANF contiene tre disposizioni che sono progettati per aiutare gli stati a prepararsi per o recessioni meteo che interrompono la loro capacità di fornire prestazioni sociali a tutte le famiglie povere. In primo luogo, gli stati sono autorizzati a riportare i fondi TANF. La sovvenzione del blocco TANF fornisce agli stati un importo fisso di fondi federali, il cui livello si basa sulla spesa nel vecchio programma AFDC nella prima parte degli anni ‘ 90., Per ricevere questi fondi senza penalità, gli stati devono soddisfare un requisito di mantenimento dello sforzo (MOE) che li obbliga a continuare a fornire finanziamenti statali all ‘ 80% del livello fornito a un gruppo principale di programmi di assistenza pubblica a metà degli 1990 (75% se i requisiti di partecipazione al lavoro statale sono soddisfatti). TANF ha esplicitamente autorizzato gli stati a trasferire qualsiasi denaro di sovvenzione di blocco non speso in un dato anno negli anni futuri. Una ragione principale di questa disposizione era quella di consentire agli stati di costruire fondi “giorno di pioggia” che potevano attingere se di fronte a un crescente bisogno economico.,

Molti stati hanno utilizzato questa disposizione di riporto. A partire dal settembre 2000, gli stati hanno riportato funds 9 miliardi in fondi TANF non spesi, che ammontavano al 14,5% di tutti i fondi TANF assegnati dal 1996. Alcuni di questi dollari sono stati obbligati a programmi statali, ma sono ancora non spesi, mentre altri sono unobligated. Determinare esattamente quanti di questi dollari potrebbero essere disponibili per soddisfare le esigenze di spesa extra in tempi di declino economico è difficile.

Sfortunatamente per gli Stati, il futuro dei fondi di riporto è alquanto incerto., Il Congresso potrebbe approvare una legislazione che riassegnerebbe i fondi TANF statali non spesi ad altri usi di bilancio. Alcuni stati hanno esplicitamente evitato i riporti a causa del rischio di perdere questo denaro. Logicamente, questo rischio rende improbabile che gli stati utilizzino pienamente le disposizioni di riporto per costruire fondi sufficienti per i giorni di pioggia.

Inoltre, i fondi di riporto devono essere spesi per il benessere in denaro., Ciò significa che i dollari di riporto non potevano pagare per l’aumento dei costi nei programmi di lavoro statali durante una recessione (come aumenti nella cura dei bambini o sussidi salariali), limitando così ulteriormente l’utilità dei fondi di riporto TANF come meccanismo di finanziamento della recessione.

La seconda disposizione per affrontare le recessioni è un fondo di prestito federale da billion 1,7 miliardi, che autorizza gli stati a prendere in prestito fino al 10% del valore della loro sovvenzione a blocchi TANF. Un prestito deve essere rimborsato entro tre anni e gli stati devono pagare gli interessi al tasso di mercato., Ad oggi, questa disposizione non è stata utilizzata dagli stati ed è probabilmente limitata nella sua utilità, poiché i prestiti statali per i programmi di assistenza sociale nelle recessioni potrebbero non ricevere un forte sostegno popolare.

La terza e più importante disposizione anti-recessione all’interno TANF è il fondo di emergenza. Questo fondo fornisce denaro aggiuntivo agli stati in tempi di necessità economica, e quindi integra le sovvenzioni fisse del blocco TANF. Un fondo di emergenza da $1,96 miliardi è stato autorizzato, ma l’autorità scade alla fine del 2001 (e non vi è alcuna richiesta di riautorizzazione nelle attuali proposte di bilancio)., Per attingere questi fondi, gli stati devono soddisfare due criteri. In primo luogo, i tassi di disoccupazione statali devono essere superiori al 6,5 per cento e devono essere aumentati di oltre il 10 per cento nell’ultimo anno; o il loro carico di bollo alimentare deve essere superiore del 10 per cento rispetto al 1994 o al 1995. In secondo luogo, le spese TANF statali devono essere 100 per cento o più delle loro spese 1994 su un gruppo di programmi di assistenza pubblica di base.

Mentre forse ragionevole nel 1996, questi criteri sono diventati piuttosto obsoleti., Finora, il fondo di emergenza è stato utilizzato solo una volta, ed è improbabile che molti stati saranno in grado di attingere al fondo di emergenza nel prossimo futuro. Con tassi di disoccupazione ben al di sotto del 5 per cento, il trigger di disoccupazione nel primo criterio non sarà soddisfatta fino a quando gli stati hanno sperimentato grandi aumenti della disoccupazione. Poiché i casi di bollo alimentare sono diminuiti del 40% (insieme ai casi di benessere), anche il criterio del bollo alimentare sarà difficile da soddisfare., Infine, dal momento che i requisiti MOE statali sono attualmente al 75-80 per cento delle loro spese precedenti e pochi stati sono al 100 per cento, la spesa statale per i programmi TANF in una recessione dovrebbe essere aumentata sostanzialmente prima che gli stati possano beneficiare di attingere dollari di contingenza federali.

Anche se il fondo di emergenza non ha avuto problemi di accesso, molti sostengono che non avrebbe fornito un sostegno adeguato ai fondi TANF per gli stati in una grave recessione., Ad esempio, se gli otto stati con le maggiori sovvenzioni di blocco dovessero qualificarsi tutti in un anno per i dollari del fondo di emergenza, esaurirebbe il fondo.

Infine, vale la pena notare che TANF prevede sovvenzioni supplementari speciali per gli stati poveri o gli stati con popolazioni in rapida crescita. Sebbene non sia una misura anti-recessione esplicita, questi fondi supplementari potrebbero essere molto utili per gli stati che li ricevono durante una recessione. Questa disposizione scadrà alla fine del 2001 e 17 stati perderanno fondi in tal caso.,

Opzioni politiche

Date le gravi limitazioni delle disposizioni TANF esistenti per le recessioni, molti osservatori hanno suggerito che una serie di cambiamenti sono necessari per programmi TANF statali “a prova di recessione”. Queste proposte includono modi per risolvere i problemi di finanziamento anticiclici affrontati dagli stati in recessione, nonché proposte per migliorare la capacità degli stati di eseguire efficaci programmi di assistenza pubblica orientati al lavoro che possono continuare a operare in un mercato del lavoro più lento.,

Il Fondo di emergenza

Al fine di rendere questo fondo di emergenza utilizzabile per gli stati, è necessaria una nuova serie di criteri di accessibilità. Keying accesso al fondo per grandi variazioni percentuali di disoccupazione o di caseloads bollo alimentare (senza attenzione al livello di partenza) consentirebbe agli stati di ottenere questi fondi in una crisi economica. È inoltre necessario subordinare l’accesso solo al requisito MOE 75 per cento o 80 per cento (piuttosto che al requisito 100 per cento molto più rigoroso nella legge attuale)., Se l’attuale fondo di emergenza non viene rinnovato nel 2001, potrebbe essere più facile creare un nuovo e più efficace fondo di emergenza, magari nell’ambito del dibattito sulla riautorizzazione del TANF nel 2002.

Rafforzamento TANF

Date le attuali limitazioni del fondo di emergenza, un’alternativa sarebbe quella di creare ciclicità negli importi di finanziamento delle sovvenzioni di blocco in modo che gli stati con maggiore necessità economica ricevano più dollari federali nella loro sovvenzione di blocco., Un’idea per determinare la formula con cui si verifica questa ciclicità è quella di legare il denaro aggiuntivo alle variazioni dei tassi di disoccupazione o ad altri indicatori di necessità. Di per sé, questo approccio limiterebbe l’accesso statale all’aumento dei dollari a un’allocazione basata su formula della sovvenzione a blocchi, che potrebbe non riconoscere specifiche situazioni di alto bisogno negli stati. Quindi, potrebbe avere senso anche fornire almeno un piccolo programma di fondi di emergenza in corso (accessibile su richiesta dello stato in circostanze particolari) anche se i dollari di sovvenzione di blocco sono autorizzati a fluttuare.,

Fondi statali per il giorno di pioggia per i programmi TANF

Per affrontare le preoccupazioni sulla perdita di fondi di riporto, potrebbe essere importante dare esplicitamente agli stati l’autorità di stabilire fondi per il giorno di pioggia che consentano una quota limitata delle loro allocazioni di sovvenzioni del blocco TANF (forse il 10%) da tenere senza conseguenze Questa politica consentirebbe agli stati una certa capacità di riporto, senza incoraggiarli a costruire grandi equilibri di riporto., Potrebbe essere utile richiedere che gli stati giustifichino i loro importi del fondo per i giorni di pioggia attraverso una sorta di calcolo formale del fabbisogno futuro previsto.

Flessibilità statale e limiti di tempo federali

In una recessione, sarà più difficile per i beneficiari del welfare trovare lavoro e guadagnare abbastanza da lasciare il welfare. In questa situazione, gli incantesimi di benessere si allungheranno e il limite di tempo federale di cinque anni potrebbe iniziare a legarsi a una quota maggiore di famiglie. Soprattutto in un periodo di limitata disponibilità di posti di lavoro, rimuovere le persone dall’assistenza pubblica a causa di limiti di tempo rigidi non è un’opzione ideale., Gli Stati possono avere bisogno di una maggiore flessibilità per emettere più esenzioni dai limiti di tempo durante le recessioni, o flessibilità per estendere l’ammissibilità per le persone che soddisfano determinati criteri-come partecipare attivamente alle attività di welfare-to-work-ma non sono in grado di trovare un lavoro o guadagnare abbastanza per perdere la loro ammissibilità al benessere.

Incoraggiare gli Stati a creare programmi per l’occupazione pubblica

In una grave recessione, è improbabile che gli stati possano continuare a gestire programmi di welfare-to-work che si basano interamente sulla disponibilità di posti di lavoro del settore privato., Se uno stato vuole far rispettare i requisiti di lavoro forti e assicurare che le donne sul benessere che fanno ogni sforzo per soddisfare i requisiti di lavoro continuano a ricevere assistenza, poi a breve termine pagato programmi di lavoro pubblico può essere un’opzione interessante. Ad esempio, una donna potrebbe ricevere un tirocinio di sei mesi in un lavoro fornito nel settore pubblico, dopo di che deve trascorrere un periodo di tempo alla ricerca di un lavoro nel settore privato. Sfortunatamente, le sfide di spesa e gestione associate ai programmi per l’occupazione pubblica aumentano con il numero di collocamenti e il grado di monitoraggio statale., Tuttavia, una recente revisione dei precedenti programmi per l’occupazione degli Stati Uniti da parte di David Ellwood, professore all’Università di Harvard, offre lezioni per aiutare gli stati a progettare programmi più efficaci. I fondi federali per aiutare a progettare, avviare e valutare programmi dimostrativi su piccola scala potrebbero aiutare gli stati a iniziare a esplorare nuove opzioni per la costruzione di programmi di occupazione più efficaci.

Disoccupazione e lavoratori a basso salario

Pochissimi lavoratori a basso salario attualmente riscuotono un’assicurazione contro la disoccupazione quando lasciano o perdono il lavoro. Questo sfortunato risultato è causato da una combinazione di fattori., In primo luogo, le persone licenziate per causa-come una madre i cui accordi di custodia dei figli sono falliti-spesso non hanno diritto alla disoccupazione. In secondo luogo, le persone che lasciano volontariamente un lavoro-come una madre che non può organizzare il trasporto tra un lavoro e gli obblighi di custodia dei figli-spesso non hanno diritto alla disoccupazione. In terzo luogo, molti stati non pagheranno la disoccupazione ai lavoratori in cerca di lavoro part-time. Infine, gli stati hanno requisiti su quanto tempo e quanto continuamente un individuo deve lavorare per qualificarsi per l’assicurazione contro la disoccupazione, che molti lavoratori a basso salario non soddisfano., I cambiamenti che rendono la disoccupazione più disponibile per i lavoratori a basso salario, come periodi di qualificazione più brevi per le prestazioni o i pagamenti alle persone in cerca di lavoro a tempo parziale, potrebbero contribuire a fornire una fonte alternativa di sostegno a breve termine per i lavoratori a basso salario che non vogliono o non possono tornare ai ruoli sociali.

Conclusione

L’economia forte è stata molto importante per il successo della riforma del welfare finora., Una recessione, in particolare una profonda recessione che aumenta i tassi di disoccupazione di 3 punti o più, potrebbe ridurre sostanzialmente il successo ottenuto dagli stati nel ridurre i carichi di lavoro e aumentare il lavoro tra i lavoratori meno qualificati. Una varietà di modifiche legislative potrebbe essere utile sia per fornire sostegno finanziario agli stati in tempi di crescente necessità economica, sia per assicurare che i programmi di welfare-to-work dello stato continuino a funzionare quando i posti di lavoro del settore privato non sono così facilmente disponibili.

Lettura aggiuntiva

Blank, Rebecca M. 2001. “Valutare la riforma del welfare negli Stati Uniti.,”Ann Arbor, MI: Ford School of Public Policy, Università del Michigan.

Danziger, Sheldon H. 1999. Condizioni economiche e riforma del welfare. Il suo nome deriva dal greco antico.

Ellwood, David T. 2000. “Servizio pubblico Occupazione e lavoro obbligatorio: una politica il cui tempo è venuto e andato e venire di nuovo?”In Finding Jobs: Work and Welfare Reform, a cura di David Card e Rebecca M. Blank. New York: Russell Sage.

Hoynes, Hilary W. 2000. “L’occupazione, i guadagni e il reddito dei lavoratori meno qualificati nel corso del ciclo economico.,”In Finding Jobs: Work and Welfare Reform, a cura di David Card e Rebecca M. Blank. New York: Russell Sage.

Falk, Gene. 2001. Problemi di finanziamento della riforma del welfare: finanziamento della recessione. Washington, DC: Congressional Research Service.