Welfare and the Economy

la década de 1990 produjo una serie de buenas noticias económicas inesperadas. Contrariamente a todas las predicciones económicas, el desempleo cayó al 4 por ciento al final de la década y la inflación se mantuvo baja y estable. Los negros e Hispanoamericanos experimentaron tasas de desempleo récord, y las mujeres experimentaron tasas de desempleo casi tan bajas como en la década de 1960, una época en que muchas menos mujeres estaban en la fuerza laboral., Al mismo tiempo, los salarios reales de los trabajadores menos calificados comenzaron a aumentar constantemente a partir de 1995, después de casi 20 años de declive o estancamiento. Entre 1994 y 1999, los salarios reales aumentaron un 5% entre los varones que abandonaron la escuela secundaria y un 3,5% entre las mujeres que abandonaron la escuela secundaria.

incluso en ausencia de otros cambios, estas mejoras excepcionales del mercado laboral deberían haber aumentado el empleo y reducido el uso del bienestar entre las familias de bajos ingresos. Pero estos cambios económicos coincidieron con un período de amplios cambios políticos., A mediados de la década de 1990 se produjeron expansiones significativas en el Crédito Tributario por Ingreso del trabajo (EITC) y el salario mínimo. La legislación de reforma de la asistencia social de 1996 creó el subsidio en bloque de Asistencia Temporal para familias necesitadas (TANF), reemplazando el programa de asistencia en efectivo de ayuda a las familias con hijos dependientes (AFDC). TANF dio a los Estados mucha mayor discreción sobre la estructura y operación de sus programas de asistencia pública, y los Estados rápidamente comenzaron a implementar programas diseñados para aumentar el trabajo y reducir la asistencia en efectivo., Estos nuevos programas de bienestar orientados al trabajo fueron diseñados para mover a los beneficiarios (principalmente madres solteras) al empleo lo más rápido posible, y seguramente fueron ayudados por el fuerte mercado laboral disponible para aquellos que buscaban trabajo recientemente.

la coincidencia de una expansión económica importante y un cambio importante en la política dio lugar a cambios de comportamiento significativos, con una rápida disminución del número de casos de asistencia pública y un rápido aumento de la participación en la fuerza de trabajo entre las madres solteras., Este informe de política investiga esos cambios y explora lo que podría suceder en una recesión futura y qué tan bien preparados están los programas nacionales y estatales de asistencia pública para hacer frente a una desaceleración económica.

¿Qué pasa en la próxima recesión?

dado que nadie sabe lo que sucederá en la próxima recesión, la mejor manera de predecir el impacto es observar cómo las desaceleraciones económicas pasadas han afectado el comportamiento laboral y el número de casos de asistencia pública. Notablemente, los cambios recientes en los programas y el comportamiento han sido tan grandes y tan fundamentales que la evidencia histórica puede ser bastante poco confiable.,el número de casos de Asistencia Pública ha disminuido en más de la mitad desde mediados del decenio de 1990. ni siquiera los defensores más firmes de la reforma de la asistencia social en 1996 habrían previsto reducciones tan drásticas en el uso de la asistencia social. La pregunta clave es cuánto de la reducción se debe a la expansión económica versus el cambio de política, y cuánto de ella se revertiría en una recesión. Un creciente cuerpo de investigación ha tratado de separar los impactos de la política y la economía sobre el bienestar, con un éxito desigual., Los dos están casi seguramente interactuando y reforzándose entre sí, por lo que un mercado laboral Fuerte ha permitido a los Estados poner más energía en la gestión de casos o moverse más rápido en la colocación de los beneficiarios en programas de asistencia social al trabajo, sin trabajar tan duro para ayudar a los clientes en estos programas a localizar puestos de trabajo. Estas interacciones hacen difícil identificar los efectos separados de la economía y la política.,

Con esto en mente, la investigación existente generalmente encuentra que un aumento del 1 por ciento en el desempleo ha aumentado históricamente los rollos de bienestar en alrededor de 3 a 5 por ciento, aunque este efecto ocurre solo con el tiempo y con un retraso. Estas estimaciones se basan en gran medida en estimaciones históricas del programa AFDC, cuando una proporción menor de madres solteras o beneficiarias de asistencia social estaban en el mercado laboral y la asistencia social no tenía límite de tiempo. Es probable que los movimientos cíclicos entre el mercado laboral y el bienestar sean menos comunes en este período que en el nuevo mundo de TANF.,

Un enfoque alternativo es mirar la respuesta histórica a los cambios en las tasas de desempleo dentro del programa AFDC-padres desempleados (AFDC-UP). Este programa servía a parejas casadas y era mucho más cíclico que el programa de AFDC para madres solteras: más beneficiarios abandonaron el programa en tiempos de buena economía y regresaron para buscar asistencia en tiempos de alto desempleo. Históricamente, un aumento del 1 por ciento en el desempleo resultó en un aumento del 9 al 17 por ciento en las listas de AFDC., Esto sugiere que una recesión seria que eleve la tasa de desempleo de 4 por ciento a 7 por ciento podría resultar en un aumento de 30 a 50 por ciento en el número de casos de TANF.

este efecto se reducirá si una parte de estas mujeres no reúne los requisitos para regresar a la asistencia social. Por ejemplo, las políticas de sanciones, los límites de tiempo o las políticas estatales de desviación pueden mantener a algunos solicitantes fuera de la asistencia social, incluso cuando se enfrentan a una grave necesidad económica. La investigación basada en los efectos recesivos dentro del programa AFDC no puede tener en cuenta estos cambios del programa TANF.,

participación en la fuerza de trabajo

a medida que disminuyó el uso de la asistencia social, aumentó el empleo, particularmente entre las madres solteras con hijos más pequeños. La tasa de participación en la fuerza de trabajo entre las madres solteras (de 20 a 65 años) con hijos menores de 18 años aumentó del 69% al 78% entre 1990 y 2000. Un componente importante de este cambio fue un aumento significativo del número de mujeres que recibían asistencia social y trabajaban.

sin embargo, las madres solteras tienden a tener bajos niveles de educación, y los empleos entre los trabajadores menos calificados tienden a ser los menos estables y los más cíclicos., Por lo tanto, una recesión que lleve a un aumento del 1 por ciento en la tasa de desempleo agregada probablemente produciría aumentos superiores al 1 por ciento en el desempleo entre los trabajadores menos calificados.

la forma en que estas madres solteras recién empleadas responden a la pérdida de sus puestos de trabajo es importante. ¿Continuarán buscando trabajo (permaneciendo así en la fuerza laboral y contándose entre los desempleados), o abandonarán el mercado laboral por completo, ya sea regresando a la asistencia pública (si pueden, con sanciones y límites de tiempo) o confiando en los ingresos de novios u otros miembros de la familia?, Uno podría suponer que la pérdida de empleos menos calificados reduciría el empleo más de lo que reduciría la participación en la fuerza laboral, si la búsqueda activa de trabajo es un componente requerido para recibir asistencia pública continua.

pobreza e ingresos

la pobreza disminuyó en el decenio de 1990, como era de esperar dado el crecimiento económico durante ese período. La pobreza entre los hogares encabezados por mujeres con hijos se encuentra ahora en su nivel más bajo histórico (aunque sigue siendo superior al 35%). Sin embargo, como otros han señalado, son muchas menos las personas que han abandonado la pobreza que las que han abandonado la asistencia en efectivo., El resultado es un aumento en el número de «trabajadores pobres», es decir, aquellos en la pobreza que también están activamente involucrados en el mercado laboral. Por lo general, la proporción de trabajadores pobres ha aumentado en períodos de expansión económica, a medida que se dispone de más empleos de bajos salarios. Por lo tanto, es probable que una recesión aumente el número total de pobres y disminuya la proporción de pobres que trabajan.

existe desde hace mucho tiempo una fuerte relación entre la pobreza y la economía en general., Las estimaciones de las décadas de 1960 y 1970 sugirieron que una disminución del 1 por ciento en las tasas de desempleo disminuyó la pobreza en aproximadamente un 1 por ciento. Sin embargo, a pesar de un mercado laboral fuerte y la disminución del desempleo en la década de 1980, la pobreza disminuyó menos durante este período de lo que los datos históricos habrían sugerido. Este efecto parece estar relacionado con la desigualdad salarial de esa década, con descensos salariales entre los trabajadores menos calificados compensando los efectos del fuerte mercado laboral., En el decenio de 1990 volvió a surgir una relación más estrecha entre los movimientos de las tasas de desempleo y los movimientos de la pobreza, aunque los descensos de la pobreza en el decenio de 1990 son bastante pequeños en comparación con los descensos dramáticos registrados en el decenio de 1960.

en general, la solidez de la economía ha contribuido claramente a reducir el número de casos y a aumentar las oportunidades de trabajo. También ha ayudado a reducir la pobreza y aumentar los ingresos (principalmente mediante el aumento de los ingresos) de las familias pobres., La expansión económica de la década de 1990 seguramente no fue la única razón para la disminución de las listas de asistencia social y el aumento de la participación de la fuerza laboral, pero fue un componente importante de esos cambios. Los cambios de comportamiento probablemente serían mucho más pequeños y menos dramáticos si hubiéramos implementado la reforma del bienestar en un período de crecimiento económico más lento.

¿Qué tan bien preparados están los programas de TANF para lidiar con una recesión?

desde que TANF cambió la financiación de la asistencia pública de un sistema de subvención equivalente a una subvención fija en bloque, los Estados ahora soportan el riesgo financiero residual de cualquier cambio en la necesidad económica., Un problema clave con la financiación fija es que la demanda de asistencia pública es anticíclica, es decir, aumenta en períodos de necesidad económica. Por lo tanto, los Estados generalmente necesitarán poner más dinero en programas de asistencia pública durante una recesión. Por supuesto, esto crea serios problemas para muchos estados, la mayoría de los cuales operan bajo un requisito de presupuesto equilibrado en su constitución y típicamente recortan sus gastos en recesiones.,

TANF contiene tres disposiciones que están diseñadas para ayudar a los Estados a prepararse para o hacer frente a recesiones que interrumpen su capacidad de proporcionar beneficios de bienestar a todas las familias pobres. En primer lugar, los estados pueden transferir fondos de TANF. La subvención en bloque TANF proporciona a los Estados Una cantidad fija de fondos federales, cuyo nivel se basa en el gasto en el antiguo programa AFDC a principios de la década de 1990., Para recibir estos fondos sin penalización, los Estados deben cumplir con un requisito de mantenimiento del esfuerzo (MOE) que los obliga a continuar proporcionando fondos estatales al 80 por ciento del nivel proporcionado a un grupo básico de programas de asistencia pública a mediados de la década de 1990 (75 por ciento si se cumplen los requisitos estatales de participación en el trabajo). TANF autorizó explícitamente a los Estados a transferir a años futuros cualquier dinero de subvención en bloque que no se gastara en un año determinado. Una de las razones principales de esta disposición era permitir que los Estados acumularan fondos «de emergencia» que pudieran aprovechar si se enfrentaban a una creciente necesidad económica.,

muchos estados han utilizado esta disposición de prórroga. As of September 2000, states reported 9 9 billion in unspent TANF funds, which amounted to 14.5 percent of all TANF funds awarded since 1996. Algunos de estos dólares han sido obligados a programas estatales, pero todavía no se han gastado, mientras que otros no están obligados. Determinar exactamente cuántos de estos dólares podrían estar disponibles para satisfacer las necesidades de gastos adicionales en tiempos de declive económico es difícil.

desafortunadamente para los estados, el futuro de los fondos arrastrados es algo incierto., El Congreso podría aprobar legislación que reasignaría fondos estatales no gastados de TANF a otros usos presupuestarios. Algunos estados han evitado explícitamente las prórrogas debido al riesgo de perder este dinero. Lógicamente, este riesgo hace que sea poco probable que los Estados utilicen plenamente las disposiciones arrastradas para acumular fondos suficientes para los días de emergencia.

además, los fondos arrastrados deben gastarse en bienestar en efectivo., Esto significa que los dólares arrastrados no podrían pagar el aumento de los costos en los programas de trabajo estatales durante una recesión (como aumentos en el cuidado de niños o subsidios salariales), lo que limita aún más la utilidad de los fondos arrastrados de TANF como mecanismo de financiación de la recesión.

la segunda disposición para hacer frente a las recesiones es un fondo de Préstamos Federales de 1 1.7 mil millones, que autoriza a los Estados a pedir prestado hasta el 10 por ciento del valor de su subvención en bloque TANF. Un préstamo debe ser reembolsado dentro de tres años y los Estados deben pagar intereses al tipo de mercado., Hasta la fecha, esta disposición no ha sido utilizada por los estados y es probable que su utilidad sea limitada, ya que los préstamos estatales para programas de bienestar social en las recesiones pueden no recibir un fuerte apoyo popular.

la tercera y más importante provisión contra la recesión dentro de TANF es el fondo para imprevistos. Este fondo proporciona dinero adicional a los estados en tiempos de necesidad económica, y por lo tanto complementa las subvenciones fijas en bloque de TANF. Se autorizó un fondo para imprevistos de 1.960 millones de dólares, pero la autorización expira a fines de 2001 (y en las propuestas presupuestarias actuales no se solicita una nueva autorización)., Para poder utilizar estos fondos, los Estados deben cumplir dos criterios. Primero, las tasas de desempleo estatales deben estar por encima del 6.5 por ciento y deben haber aumentado más del 10 por ciento durante el año pasado; o el número de casos de Cupones de alimentos debe ser 10 por ciento más alto que en 1994 o 1995. Segundo, los gastos estatales de TANF deben ser del 100 por ciento o más de sus gastos de 1994 en un grupo de programas básicos de asistencia pública.

aunque en 1996 tal vez fuera razonable, estos criterios han quedado bastante obsoletos., Hasta la fecha, el fondo para imprevistos sólo se ha utilizado una vez y es poco probable que muchos estados puedan recurrir a él en un futuro próximo. Con las tasas de desempleo muy por debajo del 5 por ciento, el desencadenante del desempleo en el primer criterio no se cumplirá hasta que los Estados hayan experimentado grandes aumentos en el desempleo. Dado que el número de casos de Cupones de alimentos ha disminuido en un 40 por ciento (junto con el número de casos de asistencia social), el criterio de Cupones de alimentos también será difícil de cumplir., Finalmente, dado que los requisitos estatales del Ministerio de educación están actualmente en 75 a 80 por ciento de sus gastos anteriores y pocos estados están en 100 por ciento, el gasto estatal en programas TANF en una recesión tendría que aumentarse sustancialmente antes de que los estados sean elegibles para retirar dólares federales de contingencia.

incluso si el fondo de contingencia no tuviera problemas de Acceso, muchos afirman que no proporcionaría un respaldo adecuado a los fondos de TANF para los estados en una recesión grave., Por ejemplo, si los ocho estados con las Subvenciones Globales más importantes tuvieran derecho en un año a recibir dólares del fondo para imprevistos, se agotaría el fondo.

finalmente, vale la pena señalar que TANF proporciona subvenciones suplementarias especiales para los estados pobres o estados con poblaciones en rápido crecimiento. Aunque no es una medida explícita contra la recesión, estos fondos suplementarios podrían ser muy útiles para los estados que los reciben durante una recesión. Esta disposición expirará a finales de 2001, y 17 estados perderán fondos si esto ocurre.,

opciones de Política

dadas las serias limitaciones de las disposiciones existentes del TANF para las recesiones, muchos observadores han sugerido que se necesitan una variedad de cambios para los programas estatales del TANF «a prueba de recesión». Estas propuestas incluyen formas de resolver los problemas de financiamiento anticíclico que enfrentan los estados en recesión, así como propuestas para mejorar la capacidad de los estados para ejecutar programas de asistencia pública orientados al trabajo efectivos que puedan continuar operando en un mercado laboral más lento.,

El Fondo para imprevistos

a fin de que este fondo para imprevistos pueda ser utilizado por los estados, es necesario un nuevo conjunto de criterios de accesibilidad. El acceso al fondo a grandes cambios porcentuales en el desempleo o el número de casos de Cupones de alimentos (sin prestar atención al nivel inicial) permitiría a los Estados obtener estos fondos en una recesión económica. También es necesario hacer que el acceso dependa solo del requisito del 75% o 80% del Ministerio de educación (en lugar del requisito mucho más estricto del 100% en la ley actual)., Si el actual fondo de contingencia no se renueva en 2001, puede ser más fácil crear un nuevo fondo de contingencia más efectivo, tal vez como parte del debate sobre la reautorización de TANF en 2002.

Strengthening TANF

dadas las limitaciones actuales del fondo para imprevistos, una alternativa sería crear un carácter cíclico en los montos de financiación de las donaciones en bloque para que los estados con mayores necesidades económicas recibieran más dólares federales en sus donaciones en bloque., Una idea para determinar la fórmula por la cual se produce este ciclo es vincular el dinero adicional a los cambios en las tasas de desempleo u otros indicadores de necesidad. Por sí solo, este enfoque limitaría el acceso de los estados al aumento de los dólares a una asignación de la Subvención Global basada en una fórmula, que puede no reconocer situaciones específicas de alta necesidad en los Estados. Por lo tanto, podría tener sentido proporcionar también al menos un pequeño programa de fondo de contingencia en curso (al que se accede a petición del estado en circunstancias particulares), incluso si se permite que los dólares de las subvenciones en bloque fluctúen.,

fondos estatales de emergencia para los programas de TANF

para abordar las preocupaciones sobre la pérdida de fondos arrastrados, puede ser importante otorgar explícitamente a los Estados autoridad para establecer fondos de emergencia que permitan que una parte limitada de sus asignaciones de subvenciones en bloque de TANF (tal vez el 10 por ciento) se mantenga sin consecuencias si el Congreso decide reasignar los fondos «excedentes» de TANF. Esta política permitiría a los Estados cierta capacidad de arrastre, sin alentarlos a acumular grandes saldos de arrastre., Tal vez sea útil exigir a los estados que justifiquen los montos de sus fondos de emergencia mediante algún tipo de cálculo oficial de las necesidades futuras previstas.

flexibilidad estatal y límites de tiempo federales

en una recesión, será más difícil para los beneficiarios de asistencia social encontrar trabajo y ganar lo suficiente para dejar la asistencia social. En esta situación, los períodos de asistencia social se alargarán y el límite de tiempo federal de cinco años puede comenzar a obligar a una mayor proporción de familias. Particularmente en un momento de disponibilidad laboral limitada, retirar a las personas de la asistencia pública debido a límites de tiempo rígidos no es una opción ideal., Los estados pueden necesitar mayor flexibilidad para conceder más exenciones de los límites de tiempo durante las recesiones, o flexibilidad para ampliar la elegibilidad de las personas que cumplen ciertos criterios, como participar activamente en actividades de asistencia social al trabajo, pero no pueden encontrar un trabajo o ganar lo suficiente como para perder su elegibilidad de asistencia social.

alentar a los Estados a crear programas de Empleo Público

en una recesión grave, es poco probable que los Estados puedan continuar ejecutando programas de asistencia social al trabajo que dependen completamente de la disponibilidad de empleo en el sector privado., Si un estado quiere hacer cumplir requisitos de trabajo estrictos y asegurar que las mujeres con asistencia social que hacen todo lo posible para cumplir con los requisitos de trabajo continúen recibiendo asistencia, entonces los programas de empleo público remunerado a corto plazo pueden ser una opción atractiva. Por ejemplo, una mujer puede recibir una colocación de seis meses en un empleo proporcionado en el sector público, después de lo cual debe pasar un período de tiempo buscando trabajo en el sector privado. Desafortunadamente, los desafíos de gasto y gestión asociados con los programas de empleo público aumentan con el número de colocaciones y el grado de monitoreo estatal., Sin embargo, una revisión reciente de los programas de empleo anteriores de los Estados Unidos por David Ellwood, profesor de la Universidad de Harvard, ofrece lecciones para ayudar a los Estados a diseñar programas más efectivos. Los fondos federales para ayudar a diseñar, iniciar y evaluar programas de demostración a pequeña escala podrían ayudar a los Estados a comenzar a explorar nuevas opciones para crear programas de empleo más eficaces.

desempleo y Trabajadores de bajos salarios

muy pocos trabajadores de bajos salarios cobran actualmente el seguro de desempleo cuando se van o pierden su trabajo. Este desafortunado resultado es causado por una combinación de factores., En primer lugar, las personas despedidas por una causa-como una madre cuyos arreglos de cuidado infantil han fracasado-a menudo no son elegibles para el desempleo. En segundo lugar, las personas que dejan voluntariamente un trabajo-como una madre que no puede organizar el transporte entre un trabajo y las obligaciones de cuidado de los hijos-a menudo no son elegibles para el desempleo. En tercer lugar, muchos estados no pagarán desempleo a los trabajadores que buscan empleos a tiempo parcial. Finalmente, los estados tienen requisitos sobre cuánto tiempo y cuán continuamente un individuo debe trabajar para calificar para el seguro de desempleo, que muchos trabajadores de bajos salarios no cumplen., Los cambios que hacen que el desempleo esté más disponible para los trabajadores de bajos salarios, como períodos de calificación más cortos para beneficios o pagos a solicitantes de empleo a tiempo parcial, podrían ayudar a proporcionar una fuente alternativa de apoyo a corto plazo para los trabajadores de bajos salarios que no quieren o no pueden regresar a las listas de asistencia social.

conclusión

la economía fuerte ha sido muy importante para el éxito de la reforma del bienestar hasta el momento., Una recesión, particularmente una recesión profunda que aumente las tasas de desempleo en 3 puntos o más, podría reducir sustancialmente el éxito que los estados han logrado en la reducción del número de casos y el aumento del trabajo entre los trabajadores menos calificados. Una variedad de cambios legislativos podrían ser útiles tanto para proporcionar apoyo financiero a los estados en tiempos de creciente necesidad económica, como para asegurar que los programas estatales de bienestar al trabajo continúen funcionando cuando los empleos del sector privado no están tan fácilmente disponibles.

lectura adicional

en blanco, Rebecca M. 2001. «Evaluating Welfare Reform in the United States.,»Ann Arbor, MI: Ford School of Public Policy, University of Michigan.

Danziger, Sheldon H. 1999. Economic Conditions and Welfare Reform. Kalamazoo, MI: W. E. Upjohn Institute.

Ellwood, David T. 2000. «Public Service Employment and Mandatory Work: a Policy Whose Time Has Come and Gone and Come Again?»In Finding Jobs: Work and Welfare Reform, edited by David Card and Rebecca M. Blank. New York: Russell Sage.

Hoynes, Hilary W. 2000. «El empleo, las ganancias y los ingresos de los trabajadores menos calificados durante el ciclo económico.,»In Finding Jobs: Work and Welfare Reform, edited by David Card and Rebecca M. Blank. New York: Russell Sage.Falk, Gene. 2001. Welfare Reform Financing Issues: Recession Funding. Washington, D. C.: Congressional Research Service.